反垄断法完成首次修改，意义何在？

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自2008年8月1日生效14年来，反垄断法完成首次修改，有助于中国竞争政策实施迈向更高水平。
文｜樊瑞  编辑｜朱弢
来源：财经E法
6月24日上午，十三届全国人大常委会第三十五次会议表决通过，关于修改反垄断法的决定。这意味着反垄断法完成修订，新法自2022年8月1日起施行。
这是自2008年8月1日生效14年来，反垄断法的首次修改。
这次修法呼应了市场经济的要求。体现了国家建立健全公平竞争审查制度，制定和实施与社会主义市场经济相适应的竞争规则，其中规定国务院反垄断执法机构负责反垄断统一执法工作，建立健全统一、开放、竞争、有序的市场体系。
业内人士指出，新反垄断法有助于中国竞争政策实施迈向更高水平。


2021年10月19日上午，反垄断法修正草案提请十三届全国人大常委会初次审议。时任市场监管总局局长张工向大会作报告时，解释了修法的必要性。
张工指出，现行反垄断法自施行以来，对于保护公平竞争、提高经济运行效率、维护消费者利益和社会公共利益、促进高质量发展等发挥了十分重要的作用。但他也表示，随着社会主义市场经济的发展，反垄断法在实施中也显现出相关制度规定较为原则、对部分垄断行为处罚力度不够、执法体制需要进一步健全等问题。
八个月后的2022年6月21日-24日，十三届全国人大常委会对修正草案进行第二次审议。
6月21日下午，全国人大宪法和法律委员会副主任委员胡可明作了关于反垄断法修正草案审议结果的报告。当时，新华社即发布消息称，“宪法和法律委员会认为上述草案已比较成熟，建议提请本次常委会会议审议通过”。
深圳大学特聘教授、中国社会科学院研究员王晓晔曾深度参与现行反垄断法的立法，她在接受财经E法采访时表示，“反垄断法是一部专业性很强的法律，我没想到这次二审就能通过”。她认为，在现在反垄断法生效多年以后，总结执法经验、在法律中体现对平台经济的反垄断执法都很重要，此时的修法恰逢其时。她还指出，其实修法的呼声从2018年开始明显增加。
王晓晔指出，本次修法引入公平竞争审查制度纳入其中，很好地回应了行政垄断问题，另外，提高违法行为的处罚力度也是亮点，但也存在“安全港”适用规则不完善的遗憾。
上海交通大学特聘教授、国务院反垄断委员会专家咨询组成员王先林告诉财经E法，中国法律修改有三种方式：法律修订、法律修正、法律修正案，其中前两种较为常见。“修订”，是指对法律进行全面的修改，是整体的修改（大修）。“修正”，是指对法律的部分条款的修改，是局部或者个别的修改（小修）。
王先林指出，这次反垄断法虽然是“修正”而不是“修订”，但相对来改动还是不小的，“我认为可以称之为‘中修’”。他具体解释指出，新反垄断法既在宏观上明确了“国家强化竞争政策基础地位”，并新增“国家建立健全公平竞争审查制度”的条款，也针对数字经济领域进行了总括性规定和一定的具体规定，还有大量针对具体垄断行为及法律责任的修改。这些都非常重要，是对现实需求的必要回应。
所谓公平竞争审查，审查对象为政府出台妨碍公平竞争的政策措施，是规范和约束政府行为的重要工具，是竞争政策基础地位实现的重要抓手。
2015年以来，竞争政策的基础地位以及公平竞争审查制度越来越受到重视，2016年，国务院专门出台文件，要求建立公平竞争审查制度。
王先林认为，国务院以规范性文件和部门规章形式形式，建立公平竞争审查制度，是一种实际可行的选择，有利于尽快取得初步成效，也为全面建立和实施这项制度打下基础。但由于这项制度事关全局，而且涉及对政府权力的限制，必然会遇到许多困难和阻力。为了让这项制度更有效地发挥功用，就需要有权威的法律依据，既予以严格规范，也提供有力保障。此次修法将“平竞争审查制度”纳入其中，既是必要的，也恰当的。
北京市京师律师事务所合伙人、反垄断法律事务部主任杜广普对此次修法给予很高评价。他介绍，反垄断法是竞争政策的重要组成部分，是反垄断规则体系的核心，也是以反垄断执法活动为代表的实施机制的基础，“新反垄断法可以说是中国竞争政策实施迈向更高水平的里程碑”。


反垄断法是国际适用性很强的法律，其实中国的反垄断法在制定之初，就有很深的国际渊源。
王晓晔曾分别于2002年和2005年在全国人大常委会上做过两次反垄断法制讲座，介绍反垄断法的重要性，并对提出建议，这为推进反垄断立法提供重要支持。
回顾当年的立法过程，王晓晔指出，2007年出台反垄断法是国内外双重压力的结果：内为经济体制改革——反垄断法是市场经济的基础性法律，与经济体制改革密不可分；外为参与国际竞争——中国在2001年加入WTO之后，就曾向国际社会承诺要出台反垄断法。
作为全球三大反垄断司法辖区之一，这次的修法再次显示了中国与国际接轨大势。英国富而德律师事务所合伙人、中国反垄断业务联席主管尹冉冉告诉财经E法，新反垄法在实体和程序方面均充分体现了和国际接轨，包括引入垄断协议的“安全港”规则，在经营者集中审查程序中引入“停钟”制度，以及明确授权反垄断执法机构修订申报门槛等。
“安全港”规则借鉴于欧盟的法律制度。尹冉冉介绍，“安全港”规则一方面可以优化执法资源配置，使执法机关更多关注市场份额较高、可能对相关市场竞争产生更严重影响的案件；另一方面也为企业的反垄断合规提供更明确指引，在为企业的日常经营提供更高灵活度的同时，使得违法责任和后果更加具有可预测性。
在进行第一次审议后，反垄断法修正草案修改了“安全港”的适用范围，限定于纵向协议，而不适用于横向协议。尹冉冉对此表示，一方面，这与国际反垄断实践相一致——通常认为，纵向协议损害竞争的可能性更小；但另一方面，多数引入“安全港”规则的司法辖区，都将“横向协议”纳入适用范围。例如，欧盟对研发协议和专业化分工协议均出台了集体豁免条例。“我们期待仍能通过指南的形式对特定的横向协议纳入“安全港”，以保护、鼓励经营者为增加效率、促进创新等合法目的而开展横向合作。”尹冉冉建议。
在杜广普看来，“安全港”规则入法是反垄断执法更加深入、精准的体现。而从企业的角度来看，“安全港”可能使原来理论上的、模糊的、非显见的风险变得更加现实、清晰、显见，因此企业需要在合规上下更多功夫。另外，在既往的纵向垄断协议执法实践中，执法机构主要关注固定或限定最低转售价格行为。而随着“安全港”规则度的引入、完善和实施，执法机构可能也将会关注到纵向非价格垄断协议这一“深水区”。


作为国务院反垄断委员会专家咨询组成员，王先林参与过修法相关的多次研讨，最近一次是参加了6月2日全国人大常委会法工委的专家讨论会。
王先林告诉财经E法，很多修改的内容都是众多专家多年关注和研究的，很难说具体吸收哪一位的意见，应该说是中国竞争法学界集体智慧的结晶。
王先林直言，反垄断法首次修改涉及的问题很多，牵涉各方的利益，受到广泛关注，也存在很多不同的看法，即使是在二次审议时也仍存在争议。
此前，各方的讨论既涉及总体思路上是大修、中修还是小修，也涉及具体制度规则的设计。无论是立法宗旨中是否需要加上鼓励创新及其具体表述上的差异，还是竞争政策、数字经济如何在反垄断法中体现，以及诸如如何引入“安全港”规则、法律责任该强化到何种程度等，都存在不同看法，并经过充分讨论。
在王先林看来，反垄断法的专业性本就很强，涉具体问题时更是见仁见智，各国的具体做法也各异，“通过修法推动中国的反垄断规则制度得到进一步完善，但肯定也难免留有遗憾，需要予以进一步的关注和改进”。
王先林举例指出，垄断协议的定义、“安全港”规则的适用范围、共同市场支配地位的要件，以及处罚条款的设置，都有进一步斟酌和完善的空间。当然，作为一部法律，反垄断法只能确定一些大的原则框架，很多具体问题需要通过配套的法规、规章或者指南等加以细化解决。
王晓晔指出，作为法律，反垄断法应该提供稳定性和可预期性，她也建议后续应当出台细化的规制和文件，将反垄断法中涉及的具体问题予以明确，“毕竟，不能指望通过一次修法，来解决反垄断法中涉及的所有问题”。

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